許安標:人民代表大會制度是支撐國家治理體系和治理能力的根本政治制度

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  摘要

  梳理人民代表大會制度的組織運作過程和實踐發展,揭示人民代表大會制度是國家治理體系的支撐,也是提升國家治理能力的重要依托。深入闡述為什么人民代表大會制度是國家的根本政治制度和實行這項制度的歷史必然性,探討在推進國家治理體系和治理能力現代化進程中充分發揮人民代表大會制度作用的路徑。

  憲法規定,社會主義制度是中華人民共和國的根本制度。經過長期實踐探索,中國共產黨領導中國人民,建立了中國特色社會主義制度,包括作為根本政治制度的人民代表大會制度,中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度以及基層群眾自治等基本政治制度,包括中國特色社會主義法律體系,公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度,以及建立在這些制度基礎上的經濟體制、政治體制、文化體制、社會體制等各項具體制度。習近平總書記指出:“人民代表大會制度是中國特色社會主義制度的重要組成部分,也是支撐中國國家治理體系和治理能力的根本政治制度。”

  一、人民代表大會制度的組織與運作

  人民代表大會制度按照民主集中制原則組織運作。國家的一切權力屬于人民。人民通過民主選舉,產生各級人大代表,組成國家權力機關,行使國家權力。

  (一)全國和地方各級人大代表都由人民民主選舉產生,對人民負責,受人民監督

  在我國,人民是國家的主人,國家機關和公職人員的權力來源于人民的信任和委托。人民通過行使選舉權,委托行使國家權力。因此,選舉權和被選舉權是公民最重要的政治權利。憲法和法律確認了公民的這一權利。年滿18周歲的中華人民共和國公民,除極少數被剝奪政治權利的人外,不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限,都有選舉權和被選舉權。選舉采取以直接選舉為基礎,直接選舉和間接選舉相結合的方式進行。即縣鄉兩級,代表名額分配到選區,公民按選區登記確認選民資格(2016年到2017年的縣鄉直接選舉,涉及選民10.19億),以選區為單位,直接選舉本縣本鄉的人大代表;設區的市、自治州和省、自治區、直轄市人大代表由下一級人大選舉產生。全國人大代表由各省(區、市)人大、解放軍和香港、澳門特別行政區以及在大陸的臺灣(籍)同胞選舉產生。也就是代表名額分配到各選舉單位,由各選舉單位以民主的形式選舉產生。在這個選舉中,縣鄉直接選舉是最基礎的,全體人民以此直接行使選舉權,產生縣鄉人大代表,進而通過省市縣的間接選舉,產生縣級以上各級人大代表,委托他們行使國家權力。我國的選舉堅持普遍、平等、差額、無記名投票的原則。普遍就是享有選舉權的公民是廣泛的,絕大多數人都享有選舉權;平等就是公民在選舉中的地位是平等的,投票的權利和效力相等;差額就是代表候選人名額比應選名額要多,便于選舉時擇優確定;無記名投票就是投票人匿名投票,保證表達真實意愿。實踐中,選舉平等原則的內涵不斷豐富發展。2010年修改選舉法,在投票權平等的基礎上進一步深化,在代表名額分配上,貫徹體現“三個平等”:一是人人平等,實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表,改變城鄉按不同人口比例(農村與城鎮每一代表所代表的人口數由四比一調整到一比一)選舉代表的做法;二是地區平等,各地方不論人口多少、地域面積大小、經濟發展水平高低,都有相同的地區基本名額數(目前各省、區、市在全國人大中的代表名額基數為8名);三是民族平等,各少數民族,不論人口多少,在國家權力機關都要有適當名額代表,人口再少的民族,也要有代表一人。

  2018年年初,五級人大換屆選舉結束,共產生人大代表260多萬。各級人大代表都是兼職的,在從事代表工作的同時,還承擔本職工作,這和以專門從事議員工作為業的西方議會議員完全不同。代表都必須模范地遵守憲法和法律,保守國家秘密,認真履行職責,與原選區選民或者原選舉單位和人民群眾保持密切聯系,聽取和反映他們的意見和要求,回答有關代表工作和代表活動的詢問,努力為人民服務,自覺接受原選區選民或原選舉單位的監督。原選區或選舉單位有權罷免選出的代表。

  (二)全國和地方各級人大代表組成各級國家權力機關,行使國家權力

  人民選舉的代表集合起來,組成國家權力機關。人民行使國家權力的機關是全國和地方各級人民代表大會。全國和地方各級人大,每屆任期五年,到新的一屆人大舉行會議為止。各級人大是一個權力集體,集體行使職權,集體決定問題;集體有權、個人無權;行使職權的基本方式是召集舉行會議,通過表決,少數服從多數,作出決定。全國人大每年舉行一次會議,會期10天左右(十三屆全國人大一次會議,因為換屆選舉、修改憲法、審議監察法,議程較多,會期15天半);縣級以上地方各級人大會議每年至少舉行一次,會期5天左右;大會正式舉行前,舉行預備會議,決定會議議程,并選舉大會主席團主持大會。縣級以上各級人大預備會議,由本級人大常委會負責主持;每屆人大第一次會議,由上一屆人大常委會主持。代表大會舉行會議,分別召開全體會議、代表團全體會議和代表團小組會議。全體會議主要是聽取報告和議案說明,進行選舉和表決等,代表團全體會議和小組會議主要是對報告和議案進行討論審議。表決采取舉手或其他形式,選舉采取無記名投票,代表一人一票,效力相等。與直接選舉中選民投票不同,代表不能委托其他人代為投票。表決和選舉,以全體代表的過半數通過,憲法修改,以全體代表2/3以上多數通過。

  縣級以上各級人大每年一般只舉行一次會議,并且會期也不長。為了保證在人大會議閉會期間國家權力運轉和行使的連續性,從1979年開始,除全國人大設立常務委員會外,縣級以上地方各級人大也設立常務委員會,由代表大會從代表中選舉產生,這是人民代表大會制度的重大發展(2019年恰逢地方人大常委會成立40周年)。全國人大常委會組成人員名額為175人,縣級以上地方各級人大常委會的組成人員名額,根據本行政區域人口規模,大體在20多名到60多名。常委會相對代表大會,人數少,便于開會討論議事,一般每兩個月舉行一次會議,由委員長(主任)會議召集主持。人大常委會是各級國家權力機關的組成部分,行使憲法和法律及代表大會授權行使的職權,包括監督“一府一委兩院”的工作,討論決定重大事項,決定部分人事問題。全國人大常委會還包括制定和修改法律,批準國際條約和協定,省一級和設區的市一級人大常委會還包括制定和修改地方性法規等。

  鄉鎮人大會議每年至少舉行一次,會期一到二天;鄉鎮人大舉行會議時,選舉主席團主持會議,并負責召集下一次鄉鎮人大會議;鄉鎮人大設主席,并可以設副主席一人至二人,負責聯系本級人大代表,組織代表開展活動,反映代表和群眾對本級人民政府工作的建議、批評和意見,并負責處理主席團的日常工作。鄉鎮是最基層的國家政權機關,應當減少層次,更多發揮代表大會的作用;同時鄉鎮人口數量、地域范圍、代表名額等也比較適宜多次召開鄉鎮人大會議,因此鄉鎮人大不設常委會。同時考慮大會閉會期間加強對鄉鎮政府的監督、發揮代表作用的需要,又賦予了鄉鎮人大主席團在大會閉會期間組織代表聽取專項工作報告、開展執法檢查和視察調研等活動的職責。但鄉鎮人大主席團不是大會的常設機構,不能行使代表大會的權力。

  (三)國家行政機關、監察機關、審判機關和檢察機關都由人大產生,對它負責,受它監督

  現代社會日益復雜,變化迅速,需要一部精巧的國家機器進行組織管理。人民掌握行使國家權力,除了組織產生國家權力機關外,還需要有專業的國家機關按照科學分工高效處理國家事務,國家權力機關作為一個權力集體,不可能對紛繁復雜的各種事務都進行處理。因此,按照民主集中制原則,國家權力機關通過選舉、決定任命,組織產生行政機關、監察機關、審判機關和檢察機關,分別行使行政權、監察權、審判權和檢察權。在國家機構組織體系中,人大居于核心地位,與政府、監委、法院、檢察院是產生與被產生、決定與執行、監督與被監督的關系。“一府兩院”每年向代表大會例會報告全面工作,按照要求不定期向人大常委會報告專項工作,提出議案請人大及其常委會作出決定,這是向人大負責的制度化、機制化安排。人大及其常委會還通過質詢和詢問、撤職罷免、特定問題調查、執法檢查和備案審查等形式對“一府兩院”進行監督。這也是我國人民代表大會制度與西方議會制度的重要不同點。西方國家多數實行的是行政、立法、司法“三權鼎立”,議會的地位并不是最高的。三機關之間相互制約、相互扯皮,甚至可以相互否決彼此的決定,這種制約更多的時候是故意唱“對臺戲”,辦事效率低下。

  深化國家監察體制改革,是黨中央作出的事關全局的重大政治體制改革。根據黨中央的決策部署,2016年、2017年全國人大常委會先后作出在北京市、山西省、浙江省開展試點工作的決定和在全國各地推開試點工作的決定,總結試點經驗和成果。2018年3月11日,十三屆全國人大一次會議通過憲法修正案,確立了國家監察委員會在憲法中的地位。3月20日,大會審議通過監察法,對監察機關的組織體制、職責權限、工作程序作出規定。至此,監察體制改革到位,形成人大之下的“一府一委兩院”國家機構組織體制。

  (四)中央和地方的國家機構職權劃分,遵循在中央的統一領導下,充分發揮地方的主動性、積極性

  我國是統一的、多民族的單一制國家,實行中央的集中統一領導,地方服從中央,地方的權力由中央授予(單一制與聯邦制的權力來源理論完全不同)。我國單一制的特點:一是堅持法制統一,一切法律和行政法規、地方性法規都不得同憲法相抵觸。賦予地方立法權,是發揮地方的主動性、積極性的重要形式,2015年3月全國人大修改立法法,普遍賦予設區市制定地方性法規的權力,2018年憲法修正案確認這一改革成果,地方立法主體增加了274個(2018年山東萊蕪并入濟南,減少一個),地方立法主體包括31個省區市、288個設區市、30個自治州和4個不設區的地級市,共353個,但是地方性法規不得同憲法、法律、行政法規相抵觸。二是國務院是最高國家行政機關,統一領導地方各級國家行政機關,地方國家行政機關既向本級人大,又向上級國家行政機關負責并報告工作。三是實行民族區域自治制度,在少數民族聚居的地方,建立自治機關,行使自治權,民族自治地方包括自治區、自治州、自治縣,自治機關為人大和政府,自治權包括制定民族自治條例和單行條例,根據本民族自治地方的實際情況,貫徹執行國家的法律、法規和政策。

  人民代表大會制度的組織與運作實踐,構成國家治理體系的“四梁八柱”,也是提升國家治理能力的重要依托。

  二、人民代表大會制度是我國的根本政治制度

  中國特色社會主義制度包括了根本制度、基本制度和重要制度等不同層次的制度,人民代表大會制度是國家的根本政治制度。1951年10月,在北京召開的華北縣長會議上,彭真同志系統論述了代行人民代表大會職能的人民代表會議在國家政治生活中的地位和作用,并首次把人民代表大會制度稱為國家的根本政治制度。

  (一)人民代表大會制度是體現我國國家性質的政權組織形式

  一個國家的政治制度,是一個國家最重要的制度。它反映著一個國家社會制度的階級本質,體現國家的道路選擇。政治制度的核心是國體、政體問題。國體講的是國家性質,也就是由誰掌握國家權力;政體講的是國家政權組織形式,也就是占統治地位的階級怎樣掌握國家權力。對此,早在1940年,毛澤東同志在《新民主主義論》中就有過深刻闡述。他說:“這個國體問題,從前清末年起,鬧了幾十年還沒有鬧清楚。其實,它只是指的一個問題,就是社會各階級在國家中的地位。”“所謂‘政體’問題,那是指的政權構成的形式問題,指的一定的社會階級取何種形式去組織那反對敵人保護自己的政權機關。沒有適當形式的政權機關,就不能代表國家。”可見,國體與政體密不可分,國體決定政體,政體體現國體。當然,一個國家實行什么樣的政治制度,也與這個國家的民族、文化、歷史傳統等因素密切相關。資產階級專政國家,有總統制、半總統制、議會內閣制、君主立憲制等,與其自身的歷史發展有關。

  我們黨深刻總結了中國近代政治發展的歷程和建立新型人民民主政權的實踐,得出一個重要結論,這就是:新民主主義革命勝利后建立的政權,只能是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政;同這一國體相適應的政權組織形式,只能是民主集中制的人民代表大會制度。對此,毛澤東同志在《新民主主義論》關于人大制度論述的基礎上,于1945年在《論聯合政府》中再次明確指出:“新民主主義的政權組織,應該采取民主集中制,由各級人民代表大會決定大政方針,選舉政府。”“只有這個制度,才既能表現廣泛的民主,使各級人民代表大會有高度的權力;又能集中處理國事,使各級政府能集中地處理被各級人民代表大會所委托的一切事務,并保障人民的一切必要的民主活動。”

  從共同綱領到現行憲法,都對我國的國體和政體作出了明確規定,盡管每次關于國家性質和政體的文字表述略有變化,但其本質和性質并沒有實質變化。新中國成立以來,我國經濟社會發展的實踐證明,我國的人民代表大會制度體現了我國“一切權力屬于人民”的社會主義國家性質和本質,體現了“非少數人所得而私”的精神,充分表明其是符合我國國家性質的最佳政權組織形式。

  (二)人民代表大會制度是人民當家作主的重要途徑和最高實現形式

  人民當家作主是社會主義民主政治的本質和核心。發展社會主義民主政治就是要體現人民意志、保障人民權益、激發人民創造活力,用制度體系保證人民當家作主。在我國,實現人民當家作主的制度很豐富,概括起來主要是兩個方面:一是通過人民代表大會掌握和行使國家權力;二是依照法律規定,通過各種途徑和形式,管理國家事務,管理經濟和文化事業,管理社會事務,如基層群眾自治、企事業單位民主管理、參與國家事務的各項管理活動,提出批評意見和建議等。比如,公民通過多種形式參與立法,包括在網上對法律草案進行評論,提出意見等。在保障人民當家作主的眾多制度體系中,人民代表大會制度是實現人民當家作主的重要途徑和最高形式,各級人大及其常委會肩負人民的重托,按照民主集中制原則,集中人民的共同意志,代表人民的根本利益,從制度上保障全體人民享有最高決策權和最終監督權,把國家和民族的前途命運牢牢掌握在自己手里。這是人民當家作主最根本、最重要的權力。

  人民當家作主,不僅體現在民主選舉、民主決策、民主管理,還體現在民主監督,把各種公權力置于人民的監督之下,特別是對政府等國家機構的監督,是十分重要的一方面。1945年7月,民主人士黃炎培在延安和毛澤東同志有過一段著名的“窯洞對”,講到歷史上的周期率,“其興也勃焉,其亡也忽焉”。針對如何克服“人亡政息,政怠宦成”的歷史周期率問題,毛澤東同志說,我們已經找到了一條新路,這就是民主。只有讓人民來監督政府,政府才不敢松懈;只有人人起來負責,才不會人亡政息。那么,如何才能保證人民民主監督政府呢?人大及其常委會不僅享有選舉任命權、立法權和重大事項決定權,而且享有監督權,對行政、監察、審判和檢察權的監督,是國家最高層次的監督。

  每年的3月,來自天南海北的全國人大代表齊聚北京人民大會堂,代表人民的利益和意志,參加行使國家權力,已經成為我國政治生活中的一道亮麗風景線。

  (三)人民代表大會制度是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的根本政治制度安排

  黨的十九大報告指出:“人民代表大會制度是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的根本政治制度安排。”黨的領導是人民當家作主和依法治國的根本保證,人民當家作主是社會主義民主政治的本質特征,依法治國是黨領導人民治理國家的基本方式。三者有機統一,相互依存、相互作用,確保黨領導人民有效治理國家,確保國家一切權力屬于人民,確保民主的制度化、法律化,使國家政治生活既充滿活力又安定有序。

  人民代表大會制度為堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國三者有機統一,提供了有效可靠的重要制度載體、實施平臺和運行軌道,可以把“三者”切實貫穿打通。黨通過人民代表大會制度,在國家政治、經濟、社會生活中充分發揮總攬全局、協調各方的領導核心作用,領導人民有效治理國家。人民代表大會制度運行中,各級人大及其常委會堅持黨的領導,保證黨的基本理論、基本路線、基本方略和各項決策部署在國家工作中得到全面貫徹和有效執行,保證黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權機關的領導人員。比如,2018年憲法修改,黨中央提出修憲建議,由全國人大常委會審議后形成憲法修正案草案,提請全國人民代表大會審議,經代表審議討論,通過憲法修正案。這既堅持了黨的領導,又以法定形式實現了黨的領導,保障了人民當家作主,推進了依法治國。

  (四)人民代表大會制度是國家其他各項制度的源泉

  董必武同志在1951年10月北京召開的華北縣長會議上的講話中指出:“一、我們國家有很多制度,如婚姻制度,稅收制度,司法制度,軍制,學制等等,但這些制度都只能表示我們政治生活的一面,只有人民代表會議或人民代表大會制度才能代表我們政治生活的全面,才能表示我們政治力量的源泉,因此人民代表會議或人民代表大會制度是我們國家的基本制度。二、我國人民代表會議或人民代表大會是由人民革命直接創造出來的,不是依靠從前任何法律規定而產生的。人民代表會議或人民代表大會一經宣告成立,它就可以相應地制定各種制度和法律,而其他任何制度則必須經過人民代表會議或人民代表大會批準,或由它所授權的機關批準,才能生效。”這里,董必武同志雖然把人民代表大會制度稱為國家的基本制度,但實際上深刻闡明了人民代表大會制度是我國的根本政治制度。

  人民代表大會制度在國家各項制度中起決定創制作用。因為它規范的內容是國家政權組織形式,涉及到國家的立法權、行政權、司法權等各種權力的分配和關系,是關于整個國家政權的制度,正如董必武同志指出的,“代表我們政治生活的全面”。比如,設立國家監察委員會,確立國家監察制度,需由全國人大修改憲法,制定監察法確定,并明確國家監察機關由人民代表大會產生,對它負責,受它監督。進一步突顯了人民代表大會制度是國家其他各項制度的源泉的地位。

  三、人民代表大會制度是我國社會發展的必然選擇

  習近平總書記指出,在中國實行人民代表大會制度,是中國人民在人類政治制度史上的偉大創造,是深刻總結近代以后中國政治生活慘痛教訓得出的基本結論,是中國社會100多年激越變革、激蕩發展的歷史結果,是中國人民翻身作主、掌握自己命運的必然選擇。

  (一)近代以來各種政治方案紛紛破產,行不通

  中國是一個有著五千多年歷史的文明古國。1840年鴉片戰爭以后,由于封建統治的腐敗和西方列強的入侵,中國逐漸淪為半殖民地半封建國家,山河破碎,積貧積弱,民族危機空前深重,人民處于苦難與屈辱之中。特別是1895年中日甲午戰爭以中國戰敗、北洋水師全軍覆沒告終,清政府迫于日本軍事壓力簽訂了喪權辱國的不平等條約《馬關條約》,割地賠款,主權淪喪,給中華民族帶來空前嚴重的民族危機,大大加深了中國社會半殖民地化程度。為救亡圖存,各階級、各階層圍繞在中國建立什么樣的政治制度和政權組織形式提出了種種主張,展開了激烈斗爭。

  一是改良封建專制統治,實行君主立憲制行不通。中國在甲午戰爭中慘敗的事實,引發仁人志士的思考,掀起維新變法運動。1898年6月11日,光緒皇帝頒布了“明定國是”詔書,提出設立議院、召開國會、制定憲法等變法主張,想用資產階級的君主立憲制取代封建主義的君主專制制度,遭到以慈禧太后為首的守舊派的強烈抵制與反對,他們于1898年9月21日發動政變,慈禧太后以“訓政”的名義重新“垂簾聽政”,光緒皇帝被囚,維新派的康有為、梁啟超流亡海外,戊戌變法六君子譚嗣同、康廣仁、林旭、楊深秀、楊銳、劉光第被殺,歷時103天的變法以失敗告終。

  戊戌變法失敗后不久,1900年發生了八國聯軍入侵中國的戰爭,首都被占領,清王朝被逼上了絕境。迫于內憂外患的嚴峻形勢,清政府妄圖用君主立憲制挽救滅亡的命運,推行所謂的清末新政。1906年慈禧下詔宣布實行所謂的“預備仿行立憲”,同意成立國會、組織內閣,國家設立資政院,地方設立省諮議局,二者相當于中央和地方的臨時議會。當時許多人對西方的國會制度十分崇拜,認為開國會是救亡圖存的靈丹妙藥,在立憲派的號召下,一時間全國掀起了要求速開國會的請愿高潮。1908年8月27日(戊戌變法10年之后),清政府被迫正式頒布《欽定憲法大綱》,明確規定國家實行君主立憲制,并在辛亥革命爆發前被迫組織責任內閣,歷史上第一次設內閣總理大臣。奄奄一息的清王朝直到垮臺前夕,還把君主立憲制作為救命稻草。但1911年辛亥革命的爆發和中華民國的成立,宣告了在中國,君主立憲制這條路走不通。

  二是實行資產階級專制統治行不通。辛亥革命推翻清朝封建統治,結束了兩千多年的君主專制制度,此后嘗試了一系列資產階級統治形式。1912年3月孫中山先生親自公布《中華民國臨時約法》,試圖以資產階級“三權分立”為原則建立資產階級民主共和國,但革命勝利的果實不久之后就被袁世凱所篡奪。孫中山曾寄希望于《中華民國臨時約法》,希望通過責任內閣制度制約袁世凱,建立“議會政治”和“政黨內閣”,制約袁世凱的權力。當時,中國政治舞臺上出現了“組黨”熱潮。一時間,形形色色的大小政黨或者政治性組織達300多個。經過分化組合,形成了30多個有一定影響力的政黨。在大黨中,以國民黨為代表的民主共和派與主張君主立憲以及代表封建貴族政治勢力的政黨進行了激烈的競爭。以資產階級革命家宋教仁為主要代表的國民黨參加競選,獲得參眾兩院的392席,占議席總數的45%,成了國會中的第一大黨。他們幻想在中國也搞“多黨制”,限制袁世凱的獨裁統治。但不久宋教仁被暗殺,其他議員被迫屈服。這樣,中國第一次實行西方多黨議會民主的嘗試也以失敗告終。1912年2月袁世凱當上了臨時大總統后,在北京建立了北洋軍閥政府。為了實現集權專制,袁世凱一步步破壞民主共和制度,最后冒天下之大不韙,于1915年底公然恢復帝制,在舉國上下的反對聲中,只當了83天“洪憲”皇帝,就一命嗚呼了。繼承袁世凱權力的北洋軍閥政府搞偽憲制,因共和制、君主制的國體之爭,總統制、責任內閣制的政體之爭,多次引發政治紛爭乃至政權更迭,混亂的民國國會也是丑聞迭出、鬧劇不斷,先后換了8個總統、45任內閣,給中國人民帶來了深重的災難。1925年7月1日,國民政府在廣州成立,蔣介石以加強中央統治為名,長期實施“軍政”、“訓政”,排除異己,推進獨裁。1927年4月12日,蔣介石公開叛變革命,實行反動專制統治,甚至在1937年至1945年的全面抗戰時期,也沒有放棄對革命根據地人民民主政權的圍剿。1946年11月,國民黨拒不履行國共兩黨經過艱苦談判簽訂的“雙十協定”,搞所謂“國民大會”,炮制了一部“憲法”,還搞了一場“改組政府”的鬧劇,組織了一個所謂“多黨政府”,實質上是反動專制、獨裁統治的偽裝,最終被人民所唾棄。

  歷史證明,在中國,照搬西方政治制度是一條走不通的路。究其原因,最根本的是這些政治主張和實踐,都沒有觸動舊的社會根基,不能代表最廣大人民的根本利益,不能代表先進生產力,不具徹底改造中國的科學理論,不具形成推動國家進步的領導階級和核心力量。在不具備社會政治基礎的條件下,依靠模仿西方憲政,只能是幻想。正如習近平總書記深刻指出的:“事實證明,不觸動舊的社會根基的自強運動,各種名目的改良主義,舊式農民戰爭,資產階級革命派領導的民主主義革命,照搬西方政治制度模式的各種方案,都不能完成中華民族救亡圖存和反帝反封建的歷史任務,都不能讓中國的政局和社會穩定下來,也都談不上為中國實現國家富強、人民幸福提供制度保障。”

  (二)實行人民代表大會制度是中國共產黨領導中國人民翻身作主、掌握自己命運的必然選擇

  十月革命一聲炮響,給中國送來了馬克思主義。1919年“五四”運動之后,中國無產階級迅速登上政治舞臺。中國工人階級的先鋒隊中國共產黨自誕生之日起,就把人民民主寫在了自己的旗幟上,為實現人民當家作主,在帶領人民推翻三座大山浴血奮戰的同時,對建立新型人民民主政權及其組織形式進行了長期探索。從第一次國內革命戰爭時期的罷工工人代表大會和農民協會到第二次國內革命戰爭時期的工農兵代表蘇維埃,從抗日戰爭時期的“三三制”參議會到解放戰爭后期和新中國成立初期各地普遍召開的各界人民代表會議等等,都是我們黨創造性地把馬克思主義國家學說同中國的具體實際相結合,為實現人民民主而進行的實踐。這些探索實踐的意義在于:一是同以往中國封建專制政權和資產階級統治相比有本質區別,確立了人民的主人翁地位,國家權力不是由王侯將相和資本家專有;二是開辟了人民當家作主的途徑和形式,實踐證明是可行的、有效的,可以牢牢掌握國家民族的前途命運。戊戌變法、清末新政,最大的賣點是要開國會,設資政院和咨議局,人民革命實踐遠遠超越了這一點。以毛澤東為代表的無產階級革命家,對此進行了深入的總結,具有代表性的是《新民主主義論》和《論聯合政府》,為新中國建立后實行人民代表大會制度奠定了理論基礎。

  1949年9月,新中國成立前夕召開的中國人民政治協商會議第一次會議通過的具有臨時憲法性質和作用的《中國人民政治協商會議共同綱領》規定:中華人民共和國的國家政權屬于人民;人民行使國家政權的機關為各級人民代表大會和各級人民政府。這就在中國歷史上第一次確立了人民代表大會制度在我國政治生活中的地位。新中國成立后,1954年9月,在全國普選的基礎上第一屆全國人民代表大會第一次會議在北京召開,組織產生了國家機構,通過了《中華人民共和國憲法》,制定了相關法律,自此人民代表大會制度在全國范圍內正式建立起來。全國人民代表大會的成立和憲法的公布施行,開創了我國人民民主的全新階段。人民代表大會制度為我國社會主義制度的建立奠定了政治基礎,極大地調動了全國各族人民建設國家、管理國家的積極性。但是,由于隨后在國家工作指導思想上出現“左”的錯誤,國家政治生活逐漸偏離正常軌道,特別是在“文化大革命”中,人民代表大會制度遭到嚴重破壞,社會主義民主法制受到嚴重影響,給我們留下了深刻教訓。

  1978年12月,黨的十一屆三中全會總結新中國成立以來正反兩方面的經驗,提出為了保障人民民主,必須加強社會主義法制。鄧小平同志更深刻地指出:“必須使民主制度化、法律化,使這種制度和法律不因領導人的改變而改變,不因領導人的看法和注意力的改變而改變。”1982年制定的現行憲法和此后的五個憲法修正案,貫徹黨的十一屆三中全會以來的路線方針政策,進一步堅持和完善了人民代表大會制度,使這項制度的優越性不斷得到發揮和體現。

  人民代表大會制度是近代以來中國人民在追求國家獨立、民族解放和民主自由的斗爭中探索和建立起來的,是在中華人民共和國成立70年來、特別是改革開放40年來的持續探索和偉大實踐中鞏固和發展起來的,是中國共產黨帶領全國各族人民長期奮斗的重要成果,反映了全國各族人民的共同利益和共同愿望,是中國特色社會主義政治發展道路的重要組成部分。

  四、充分發揮人民代表大會制度在推進國家治理體系和治理能力現代化進程中的重要作用

  習近平總書記在2014年人民代表大會制度成立60周年大會上指出:“60年來特別是改革開放30多年來,人民代表大會制度不斷得到鞏固和發展,展現出蓬勃生機活力。60年的實踐充分證明,人民代表大會制度是符合中國國情和實際、體現社會主義國家性質、保證人民當家作主、保障實現中華民族偉大復興的好制度。”

  (一)人民代表大會制度具有強大生命力和巨大優越性

  新中國成立以來,人民代表大會制度的運行實踐充分表明,人民代表大會制度具有強大的生命力和巨大優越性:一是充分體現了人民民主原則,保證了人民當家作主,激發了人民創造活力,有效動員全體人民以國家主人翁姿態投身于社會主義建設;二是有力地堅持了中國共產黨的領導,確保黨對國家和社會的領導,保證黨的決策意圖得到貫徹執行;三是有力推進了全面依法治國,以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系形成并不斷完善,保證了國家和社會生活的各個方面有法可依;四是實行民主集中制原則,妥善處理了民主與集中的關系,保證了國家機關協調一致高效運轉,確保有效維護國家統一和民族團結。

  新中國成立以來特別是改革開放40年來,中國經濟實力、綜合國力、人民生活水平不斷跨上新臺階,我們不斷戰勝前進道路上各種世所罕見的艱難險阻,創造了第二次世界大戰結束后一個國家經濟增長持續時間最長的奇跡。我國經濟總量在世界上的排名,改革開放之初是第十一;2009年超過日本,居第二。2010年,我國制造業規模超過美國,居世界第一。我們用幾十年時間走完了發達國家幾百年走過的發展歷程,創造了世界發展奇跡。這些事實充分證明了我國社會主義制度的強大生命力和巨大優越性,展現了我國人民代表大會制度這一根本政治制度的強大生命力和巨大優越性。可以說,沒有這種制度支撐,我們很難取得這樣的偉大成就。正如鄧小平同志所說:“我們實行的就是全國人民代表大會一院制,這最符合中國實際。如果政策正確,方向正確,這種體制益處很大,很有助于國家興旺發達,避免很多牽扯。”

  習近平總書記在黨的十九大報告中強調:“世界上沒有完全相同的政治制度模式,政治制度不能脫離特定社會政治條件和歷史文化傳統來抽象評判,不能定于一尊,不能生搬硬套外國政治制度模式。”“在政治制度上,看到別的國家有而我們沒有就簡單認為有欠缺,要搬過來;或者,看到我們有而別的國家沒有就簡單認為是多余的,要去除掉。這兩種觀點都是簡單化的、片面的,因而都是不正確的。”我們既要借鑒國外政治文明有益成果,更要增強政治定力和制度自信,始終不渝地堅持和完善人民代表大會制度,堅持走中國特色社會主義政治發展道路。

  (二)黨的十八大以來人民代表大會制度取得新發展

  人民代表大會制度建立以來,特別是改革開放以來,在堅持中完善,在完善中堅持,在實踐中不斷發展。現行選舉法自1979年修訂到現在,經歷6次修改,就是一個典型例子。黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央高度重視堅持、完善和發展人民代表大會制度,提出了一系列具有重大理論和實踐創新意義的新思想新論斷新要求,為在新的歷史起點上堅持和完善人民代表大會制度,推進社會主義民主政治建設,奠定了堅實的理論和實踐基礎。人民代表大會制度隨著中國特色社會主義政治發展實踐不斷完善、與時俱進,發展多、創新多,取得了歷史性成就。

  一是通過憲法修正案。2018年3月,全國人大修改憲法,確立習近平新時代中國特色社會主義思想在國家政治和社會生活中的指導地位,充實堅持和加強中國共產黨全面領導的內容,完善依法治國和憲法實施舉措,設立國家監察委員會并作相應規定等,實現憲法內容的與時俱進。同時,建立憲法宣誓制度,設立憲法日,設立憲法和法律委員會,加強備案審查,推進合憲性審查,加強憲法實施。

  二是堅持和完善選舉制度和代表制度。2015年全國人大常委會修改選舉法、代表法,規定公民參加各級人民代表大會代表的選舉,不得直接或者間接接受境外機構、組織、個人提供的與選舉有關的任何形式的資助,并規定了相應的法律后果;完善代表資格審查工作機制,健全代表閉會期間開展活動、進行視察、開展專題調研、參加執法檢查以及對各方面工作提出建議、批評和意見等相關工作制度。嚴肅查處湖南衡陽破壞選舉案和遼寧拉票賄選案等,維護選舉制度的嚴肅性和權威性。

  三是完善國家機構和組織制度。2018年3月,全國人大制定國家監察法,對監察委員會的組織體制、職責權限和工作程序作出規定。全國人大常委會先后于2018年10月修改人民法院組織法、人民檢察院組織法,確認司法改革成果,完善兩院組織制度;2015年修改地方組織法,重點對縣鄉人大組織制度和工作制度相關規定作出修改,包括增加縣級人大常委會組成人員名額,規定縣級人大可以設立專門委員會,明確市轄區、不設區的市的人大常委會可以在街道設立工作機構,明確鄉鎮人大主席團在閉會期間的工作職責等。

  四是完善立法體制,賦予設區的市地方立法權。貫徹落實黨的十八屆三中、四中全會精神,全國人大于2015年3月修改立法法,賦予所有設區的市地方立法權,明確設區的市人大及其常委會在不與上位法相抵觸的前提下,可以對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規。

  五是強化人大及其常委會職能履行。全國人大及其常委會加強重點領域立法,積極發揮立法的引領和推動作用,立法工作呈現出數量多、分量重、節奏快的特點,取得一批新的重要成果。經濟、政治、文化、社會、生態文明領域一批重大立法相繼出臺。保障憲法實施的法律制度不斷完善,國家安全法律制度體系基本確立,民法典編纂工作取得重大進展,市場經濟領域法律機制不斷健全,社會民生和生態文明領域立法進一步加強。與此同時,為保證重大改革于法有據,通過統籌修改相關法律、作出授權決定等方式,支持和推動相關領域改革,使改革決策同立法決策更好結合起來,保證改革和法治相輔相成、相互促進。截至2019年10月底,我國現行有效法律共275部,以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系得到進一步完善發展。全國人大及其常委會不斷深化對人大監督工作定位和規律的認識,堅持并推進正確監督、有效監督,取得了顯著實效。不斷提高執法檢查的實效性,改進和完善專題詢問,持續加強預算決算審查監督,加強規范性文件備案審查。健全人大討論決定重大事項制度。貫徹黨的十八屆三中全會精神,2017年年初,出臺健全人大討論決定重大事項制度、各級政府重大決策出臺前向本級人大報告的實施意見,明確重大事項決定范圍和工作程序,各級人大據此加大了工作力度。

  (三)在推進國家治理體系和治理能力現代化進程中更好發揮人民代表大會制度的功效作用

  黨的十九大報告強調,人民代表大會制度必須長期堅持、不斷完善。要支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力。黨的十九屆四中全會決定強調,要突出堅持和完善支撐中國特色社會主義制度的根本制度、基本制度、重要制度,著力固根基、揚優勢、補短板、強弱項。人民代表大會制度是國家治理體系和治理能力的重要支撐,擁有巨大優勢,要切實把制度優勢轉化為治理效能,更好發揮功效作用。

  一是堅持黨的領導,堅持中國特色社會主義政治發展道路,堅持正確的政治方向。政黨制度是國家治理體系的重要內容,與議會制度有著密切聯系,對其運作也有直接影響。我國的政黨制度,是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度,不是西方的多黨制或者兩黨制。西方的多黨制或者兩黨制反映在其議會特點上,無論是一院制還是兩院制,都是各黨派爭權奪利、進行政治斗爭的場所,無論哪個黨上臺,都要把自己黨派的利益最大化。我國的人民代表大會制度與此完全不同,是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的根本政治制度安排。要通過人大制度更好地實現三者有機統一,不斷完善治理體系,提高治理能力。

  二是堅持同人民群眾保持密切聯系。國家和社會治理,最重要的是回應解決現實問題。人大及其常委會的最大優勢是密切聯系人民群眾,最大的危險是脫離人民群眾。要準確把握社會脈搏和動態,及時回應社會要求。人大代表生活工作在人民群眾之中,具有天然優勢。要不辜負人民的信任委托,發揮優勢,履職盡責,深入了解人民群眾的意愿訴求、痛點堵點難點、煩心事、操心事、擔心事,及時準確反映,使國家權力機關真正反映民情,匯集民意,集中民智,做到民有所呼,我有所應。

  三是堅持民主集中制。民主集中制是國家機構的組織原則,既表現為國家權力機關與行政、監察、司法等其他國家機關的關系,也表現為中央與地方的關系,同時也是人大及其常委會的活動原則。就人大及其常委會決策來說,既要充分發揮民主,廣泛聽取意見,集中正確的意見;又要堅持少數服從多數,當斷則斷,保持決策的效率,還要認真對待少數不同意見,處理好民主與效率、多數與少數的關系。

  四是推進形成完備的法律規范體系。形成完備的法律規范體系,是建設中國特色社會主義法治體系的首要任務,也是完善國家治理體系,提升治理能力的重要途徑。法者,治之端也。立善法于天下,則天下治;立善法于一國,則一國治。習近平總書記指出:“治理一個國家、一個社會,關鍵是要立規矩、講規矩、守規矩。法律是治國理政最大最重要的規矩。”2010年以來,中國特色社會主義法律體系形成并不斷完善,特別是黨的十八大以來,取得新的重要進展。在此新的歷史起點上,根據新形勢新任務新要求,需要不斷加強立法,通過立改廢釋等多種形式,完善法律規范體系。

  五是依法對國家社會治理中的重大問題作出決定。國家社會治理過程中,既需要對普遍性的社會關系和行為制定規則,作出規范,也要根據既定的規則,對治理過程中的重大問題重大事項作出決定和處理。國家權力機關審查批準國民經濟和社會發展計劃,為經濟社會發展提供明確依據和預期;審查批準預算并監督執行,提高財政資金的使用績效,管好人民的錢袋子;根據實際情況,對國家機構和行政區劃的設置進行調整;根據憲法和法律對特定問題作出處理決定等,是國家治理的重要抓手。要發揮國家權力機關討論決定重大事項的功能作用,避免流于形式,防止程序空轉。

  六是堅持正確監督有效監督。推進國家治理體系和治理能力現代化,要形成一套更加成熟更加定型的制度,實現治理的制度化、規范化、科學化,同時又要保證各項制度嚴格執行、有效實施。憲法法律賦予各級人大及其常委會重要監督職責,要通過聽取審議專項工作報告、監督計劃預算的執行情況、執法檢查、備案審查、詢問、質詢與專題詢問、特定問題調查、審議決定撤職案等,加強對各國家機關的監督,確保憲法法律得到有效實施,促進依法行政、公正司法,確保人民群眾合法權益得到尊重和維護,不斷增強各方面按制度辦事、依法辦事的意識,不斷提高運用制度和法律治國理政的能力,切實將各方面制度優勢轉化為國家治理效能。

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